深化财税体制改革 增强经济发展内生动力

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李旭章（中央党校（国家行政学院）经济学部）

任悦（中央党校（国家行政学院）经济学部）

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财政是国家治理的基础和重要支柱，财税体制是国家长治久安的制度保障。2023年12月召开的中央经济工作会议指出，“要谋划新一轮财税体制改革”。2024年3月《政府工作报告》再次强调：推进财税金融等领域改革，谋划新一轮财税体制改革，落实金融体制改革部署，加大对高质量发展的财税金融支持。2024年7月党的二十届三中全会指明了深化财税体制改革的重要方向：“统筹推进财税、金融等重点领域改革”“增加地方自主财力，拓展地方税源”“合理扩大地方政府专项债券支持范围”“适当加强中央事权、提高中央财政支出比例”。三十年前，具有划时代意义的“分税制”改革重塑了我国央地财政关系，在确保中央全面有效统筹财力的同时激活地方财政活力，极大地推动了经济的高速发展。如今，我国经济正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，立足新时代、新阶段、新形势，谋划新一轮财税体制改革恰逢其时。财税体制改革作为深入推进全面深化改革的“先行军”和“突击队”，不断牵引经济实现量的合理增长与质的有效提升，激发经济内生动力，为中国式现代化建设提供坚实的制度保障。

一、分税制改革的历史梳理与成就

（一）1994年分税制改革：搭建适应社会主义市场经济的财税体制框架

改革开放初期，我国经济体制改革以“效率优先、兼顾公平”为导向，以财税的“放权让利”激发各经济主体的积极性（马海涛等，2018），带动经济改革，激活“高度集中、统收统支”传统财政管理体制下被遏制的国民经济活力。在央地收支划分方面，沿袭农村和企业改革中使用的承包制改革逻辑，实行“分灶吃饭”和财政“包干制”；在企业税收制度方面，实行“减税让利”和“利改税”；在科技、教育等其他领域改革的配合上，给予“财力保障”。这些改革措施，让企业活力和地方政府财政实力空前提高，确保了整体改革的平稳进行。但是，财权财力的长期下放扰乱了财政收支运行的平衡状态，从制度上引起“两个比重下降”：财政收入占国内生产总值（GDP）的比重下降，中央财政收入占全国财政收入比重严重下降。财政赤字由1981年的68.9亿元扩大至1993年的293.35亿元，1993年中央财政债务依存度高达59.63%；导致中央难以担负宏观调控之责，甚至需要向地方借钱度日，一味的放权让利不可持续。

1993年11月，党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。1994年分税制改革正式启动，以期理顺政府间财政分配关系，搭建适应社会主义市场经济的财税体制框架。一是合理划分中央与地方政府的事权，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，分别建立中央和地方税收体系，并实行中央财政对地方的返还和转移支付制度。二是按照统一税法、公平税负、简化税制、合理分权的原则，改革和完善税收制度。确保增值税主体地位，降低国有企业所得税税率，分别统一企业所得税和个人所得税制度，调整撤并开征一批税种，规范税率，扩大税基。三是改进和规范复式预算制度。建立政府公共预算和国有资产经营预算，统一管理政府的国内外债务，严格控制财政赤字并通过发行长短期国债解决中央财政赤字。

实行分税制后，“两个比重下降”的局面得以扭转，中央财政收入占全国财政收入的比重从1993年的22%提升到1994年的55.7%，全国财政收入占GDP的比重虽然由1993年的12.2%降为1994年的10.7%，但之后逐年提高，到2010年增加至20%以上。中央政府财权得以巩固，宏观调控能力实质性增强；分级、分税财政体制逐步建立，央地财政关系不断协调，调动了中央与地方两个积极性；各类税种的简化撤并有效激励了企业的发展活力，让企业站在同一起跑线上，促进市场公平竞争，为我国经济步入高速增长的黄金阶段奠定了良好的制度基础。

1994年以后，政府还采取了一系列措施进一步完善“分税制”。其中最重要的是改善转移支付办法，如建立和强化财政性转移支付制度、改进专项转移支付的分配和管理办法，从而均衡地区间财力差距。1998年12月，全国财政工作会议提出构建公共财政框架，2003年党的十六届三中全会对公共财政体制进行了战略部署。改革重心转向财政管理制度，逐步实行财政国库管理制度改革、部门预算制度改革，完善人民代表大会对财政预算的监督；政府支出更加侧重教育、医疗、就业、住房和社会保障等民生事项，在保证国有企业、金融等领域市场化改革的同时逐步转向公共服务型财政。

（二）2013年财税改革：建立现代财政体制

党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，改革开放进入攻坚期和深水区。2013年，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将财税体制改革的定位提升至前所未有的高度，财政成为关乎国家治理体系和治理能力现代化的核心制度基础。2014年中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，明确深化财税体制改革的目标是建立现代财政体制。

这一轮财税体制改革的基本思路是完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率。在预算管理制度方面，全面推进预算绩效管理，稳步推进公开预算制度化，全面实施国有资产报告制度，提高财政资金配置和使用效率。2015年新《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）全面实施，规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，建立起“四本账”的预算体系，以法律的形式规定实行全口径预算管理，让预算成为制约政府权力的硬约束；建立跨年度预算平衡机制，允许中央和省级政府通过预算稳定调节基金和变动赤字规模，实现跨年度平衡；规范地方政府债务管理，允许省级政府举借债务，明确责任追究；改进财政转移支付制度，推进绩效预算。2020年10月新《中华人民共和国预算法实施条例》全面施行，对新《预算法》进一步细化，在预算编制、预算公开、预算绩效管理、财政专户管理等方面作出了详细规定。

在税收制度方面，2016年5月1日起，全国范围内全面实施营改增试点改革，流转税制重大结构转换基本完成，从制度上保证了公平竞争的市场环境。通过简并增值税税率档次，由四档减为三档，降低整体税负水平，改变税负不公平的现象；实施个人所得税专项附加扣除，逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制度。为保障地方财力，在全面推开营改增试点改革前夕，出台《调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》，提出过渡期增值税中央与地方“五五”分成，并通过税收返还方式将上划收入返给地方。在税收征管体制上，2018年《深化党和国家机构改革方案》提出“将省级和省级以下国税地税机构合并”，降低税收征管成本，提高税收征管效率。此外，随着增值税留抵退税政策的不断完善，减税降费规模持续扩大。2023年，全国新增减税降费及退税缓费的资金规模超过2.2万亿元。分企业规模看，中小微企业受益最为明显，新增减税降费及退税缓费1.4万亿元，占比64%；分经济类型看，民营经济纳税人受益最为明显，新增减税降费及退税缓费1.7万亿元，占比75.7%，有效减轻了市场主体的税收负担，激发了市场活力。

在政府间财政关系方面，逐步调整与完善中央与地方收入划分，改革和完善中央对地方转移支付制度。2016年8月出台的《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，较为系统地提出从政府公共权力纵向配置角度推进财税体制改革，细化了中央和地方在基本公共服务、医疗卫生、科技教育等领域的财政事权与支出责任，逐步减少并规范中央与地方共同的财政事权，避免职责不清造成互相推诿。关于中央对地方的转移支付改革，2015年2月国务院发布《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》，从支付结构、预算管理、立法和制度建设等方面细化落实。2023年，中央对地方一般公共预算转移支付首次突破10万亿元，约为10.3万亿元。大规模的转移支付，一方面加强了对地方财力尤其是基层财力的保障，另一方面有助于促进科教兴国、保障和改善民生、弥合区域发展差距。

每一轮财税体制改革都深深根植于特定的时代背景之中，承载着完成特定历史使命的重任：1994年分税制改革服务于中国特色社会主义市场经济体系的构建和完善，开始建立公共财政体制；2013年财税改革则服务于国家治理体系和治理能力现代化建设，目标是构建现代财政体制。提出建立现代财政体制并非另起炉灶、推倒重来，而是站在公共财政体制肩膀上的目标升级，本质上是一脉相承的统一体，是一枚硬币的两个方面（高培勇，2023a）。财税体制不断改革，不仅是对经济、社会、政治发展需求的回应，更是对时代变迁的深刻洞察与积极应对。

二、当前财税体制面临的问题与不足

当前，世界百年未有之大变局加速演进，我国发展不仅面临着严峻复杂的国际环境，还肩负艰巨繁重的国内改革发展稳定任务。三年新型冠状病毒感染疫情（以下简称“新冠疫情”）过后，市场主体预期偏弱，需求不旺、供给冲击，周期性矛盾、结构性矛盾和体制性矛盾相互交织。国际环境更加复杂多变，地区冲突不断、经济全球化遭遇逆流、地缘政治博弈持续加剧，加上一些西方国家的技术、贸易制裁，使世界经济发展在回升向好的过程中依然有着较大的下行压力。国际货币基金组织（IMF）报告指出，2023年全球超过85%的经济体的货币政策仍受到限制，各国面临着高债务、高利率和低增长的挑战，而且受中国和美国的推动，到2029年全球公共债务预计接近GDP的99%。在全球公共债务上升、中期增长前景放缓和利率仍然很高的背景下，需要采取果断的财政改革措施，进行财政结构性调整，以加强债务的可持续性和公共财政的稳定性。由于2008年国际金融危机后遗症和新冠疫情的影响，我国持续的减税降费政策，对社会福利、产业补贴和地区转移支付的大量支出使财政政策空间收窄、收支矛盾扩大、地方债务风险突出，财政运行处于“紧平衡状态”，现行财税体制在平衡经济社会目标的实现与财政运行等方面显得不完全适应。

（一）政府间事权和支出职责划分不清晰、不合理

2023年我国地方政府一般公共预算收入占全国财政收入比重为54.07%，支出占比却高达86.08%，收支差额存在巨大缺口。当年分税制改革前中央政府的困境重现于当下的地方政府，央地财力水平出现反转。究其原因，根本在于政府间财权和事权存在一定错配，地方政府承担了较多事权和支出责任。一是大部分政策的落实压到基层政府，出现“上面千根线，基层一根针”“小马拉大车”的现象。虽然部分政策有中央政府或垂直部门安排的专项资金支持，但在政策实际落实过程中，仍然需要地方政府筹措配套资金，形成潜在或转嫁支出责任现象。再加上中央对地方的多元目标考核、经济社会风险财政化等因素的共同作用，地方政府的实际支出责任范围不断扩大，支出刚性程度上升，财政收支矛盾加剧。二是部分事权划分不合理，应该中央负责的事务却交给了地方处理，违背了外部性和激励相容原则，地方动力不足。比如：一方面，跨流域河流治理、跨地区污染防治、食品药品安全监管等事关国家利益和跨地区协作的事务，中央政府没有完整统筹起来，反而由地方承担，造成权责脱节、职能异化；另一方面，区域性重大基础设施建设、农村改水改厕等适宜地方管理的事务，中央却承担了相当一部分责任。这既不利于地方因地制宜发挥主动性，也导致中央部门陷入大量的微观事务。三是省以下各级政府事权划分不清晰，各省表现形式差异较大，经常出现“一省一策”的局面。除国防、外交、国家安全等属于中央事权外，地方政府的事权几乎是中央事权的延伸或细化，职责重叠同构严重，共同事权较多，容易导致“几个和尚抬水”问题，效率低下。

（二）地产形势变化使政府债务融资方式面临转型

我国地方政府债务融资方式与政府间事权和支出责任划分不清息息相关。自1994年分税制改革以来，“财权”和“事权”始终未能清晰界定（高培勇，2023b）。分税制改革后财权财力上移至中央政府，事权下沉到地方政府，财权事权错配引发地方财政困难。加之营改增之后，地方政府最主要的税收收入是增值税和所得税。这两大共享税税基流动性强，地方政府经常利用税收优惠政策吸引企业，本意是想“放水养鱼”培养长期税源，但实际我国中小企业平均寿命仅有2.5年，难以回补财政收入。不规范的减税降费容易引发恶性税收竞争，形成“税负洼地”，在不利于市场公平竞争的同时也降低了地方政府收入质量。而且，电力、石化、运输、金融保险等相对稳定的行业和规模较大的共享税被纳入省级固定收入，而收入较少且不稳定的税种由市县独享，省级以下的政府缺乏稳定且有力的税源。在此背景下，为推动经济社会的快速发展，地方财政对土地出让金的依赖程度不断上升。2023年7月，中央政治局会议指出房地产市场供求关系已发生重大变化。2023年全年我国土地出让收入为5.8万亿元，相比2021年的8.7万亿元下降了三分之一，房地产告别高增长时代。原来以土地出让为中心的运行模式弊端逐渐显现，地方债务压力随之而来。在财力紧张、法定举债空间有限的情况下，地方政府“借道”平台公司、城投或者国企等具有“血缘”关系的资源进行表外投资，甚至凭借政府信用背书，安排超财力、超边界的投资项目上马。由此引发的地方政府违规举债、“边化债、边新增”等问题层出不穷，隐性债务风险不断积累。2023年年末，地方政府债务余额40.7万亿元，地方债到期规模达3.7万亿元，总体规模虽在可控范围之内，但地方债到期压力较大，化债工作刻不容缓。

（三）地方财政对转移支付依赖度高，效能有待提升

伴随分税制改革，我国建立起财政转移支付制度，主要目标是推进地区间基本公共服务均等化，解决地方政府财政缺口、均衡地区财力。目前，转移支付类型主要分为专项转移支付和一般转移支付。2024年，中央对地方转移支付安排10.2万亿元，由8.92万亿元一般性转移支付、7790亿元专项转移支付和5000亿元灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力补助资金组成，中央财政对地方转移支付规模连续两年保持在10万亿元以上。中央转移支付不再只是地方财政缺口的“补充救济”，而是成了地方财政得以维系的“主体力量”。不断增加的转移支付规模虽然解决了一部分地方收支缺口，兜住了基层“三保”底线，但是地方财政对转移支付的依赖程度过高不仅掣肘中央财政，还容易滋生“等、靠、要”等问题，不利于地方提高财政自给能力。而且，由于中央与地方间信息不完全对称，地方居民需求多样化难以满足、地方政府行为失去约束，转移支付资金使用过程中容易出现效率低下、挪用和浪费的现象。另外，随着经济的发展，我国人口流动开始向都市圈、城市群聚集，发达地区涌入大量流动人口，城镇基础设施和公共服务需求日益增长。但财政支出却没有随人口流动变化，公共服务和环境承载压力加大，继而被迫限制户籍人口流入，农民城镇化、市民化受阻，公共资源存在空间错配现象，与我国大力推进的城镇化和基本公共服务均等化相违背。

（四）数字经济时代税收体制亟须变革和调整

2022年我国数字经济规模已经突破50万亿元，占GDP比重也已经超过40%，而且未来这一比重将会持续上升。一方面，以数字技术扩散和数字基础设施建设为代表的数字经济兴起，有助于培育创新动力，促进经济高质量发展。IMF报告显示，一个支持创新的财政政策组合可以引发可观的GDP增长和财政红利，1美元的财政成本支出会使GDP增加3美元到4美元，可极大地减少引导、支持企业创新的财政成本。但另一方面，数字经济的蓬勃发展催生出一系列新产业、新业态和新模式，传统的生产经营、商业模式、产业链、价值链以及经济价值创造方式和分配方式也产生了颠覆性的变化，对基于工业经济时代的传统财税体制和税收征管带来较大挑战。第一，数据要素不仅可以单独参与经济活动，还可以通过渗透和溢出效应与其他传统生产要素相互融合创造价值。在当前制度环境下，我们无法对数据要素创造的价值进行有效剥离，相关价值也不能准确反映在资产负债表和利润表中，而且数据要素的归属权也无法在用户和平台之间清晰界定。这对征税对象、征税环节、计税依据等的制定都形成了困难。第二，传统税款征收依赖物理场所和实体交易，而数字经济时代的交易往往借助网络平台，缺乏实体存在，具有隐匿性、跨时空性和高度流动性。这部分经济活动经常能够脱离征管范围，提高了税款征收和监管难度。第三，数字平台的迅速兴起创造出新的消费模式，凭借技术优势、规模效应以及新颖的销售手段等方式吸引大量消费从中西部地区转移到数字企业注册地较多的东南沿海地区。长此以往中西部地区税源流失，形成税收“马太效应”，造成区域间税收分布不均衡、税收与税源相背离的问题，对税收体制形成较大冲击。

三、新一轮财税体制改革的方向与路径

习近平总书记指出：“改革既不可能一蹴而就、也不可能一劳永逸。”新一轮财税体制改革不是另起炉灶、推倒重来，而是立足于新时代、新要求对财税制度的再完善和新升级。当前，财税体制的症结主要有以下三点。首先，财政职能定位有待调整，政府包揽过多社会经济责任，陷入了有限财力与无限支出责任之间的矛盾，市场配置资源的决定性作用并未充分发挥。其次，在宽泛的财政职能范围下，政府间的财权、事权和财力并没有合理配置和协调，导致财权上收、事权下放；地方政府一方面由于经济增长目标和中央政府的多元考核压力通过土地财政刺激经济增长，另一方面向中央争取转移支付弥补财政缺口，地方发展缺乏长久动力和稳定韧性。此外，在面对数字经济这一新经济形态时，传统的税收体制略显僵化，对科技创新等新产业、新业态还停留在税收补贴优惠的培育阶段，尚未形成合理征收、有效激励的财税体制。因此，整体、协调推进新一轮财税体制改革的核心在于以公共财政促进市场决定作用、理顺中央和地方财税关系、与时俱进优化税制结构，以财政可持续性促进财政与经济的良性互动，助力中国式现代化行稳致远。

（一）坚持分税制与公共财政结合的思想，精准定位公共财政职能作用

财政是政府为满足社会公共需要所发生的经济行为，是公共财政。纵观财政理论发展历程，公共财政职能范围随着政府作用范围而变迁。亚当·斯密时期，认为政府只需充当“守夜人”角色，廉价政府成为财政追求的最高目标；20世纪30年代的大危机催生了凯恩斯主义，政府积极干预取代了自由主义学说，用赤字财政支持和刺激经济，弥补自由市场有效需求不足；第二次世界大战后至今，政府作用在这两个极端之间摇摆，公共财政思想受政府职能和作用范围制约，但基本内核却保持下来。

与凯恩斯主义和一般西方经济理论侧重短期分析不同，马克思主义更注重长期趋势，论证了社会主义代替资本主义的总趋势。马克思在《哥达纲领批判》中提出的社会主义“六大扣除”，实际也是一种公共财政理论。在个人分配之前，要从社会产品中扣除：“用来补偿消耗掉的生产资料的部分”“用来扩大生产的追加部分”“用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基金或保险基金”“同生产没有直接关系的一般管理费用”“用来满足共同需要的部分，如学校、保健设施等”“为丧失劳动能力的人等等设立的基金”。除了维持社会“简单再生产”和“扩大生产”部分，剩下的几项与现代公共财政完全一致。改革开放后，何振一教授依据马克思的这一思想，形成“公共需要论”，在特定背景下为后来的公共财政改革开辟了道路。

伴随着1994年分税制改革，“公共财政”思想逐渐占据主导地位，并成为分税制改革的重要组成部分。1998年全国财政工作会议首次提出建立公共财政基本框架的改革目标，公共财政从理论上升到理论与实践相结合的新阶段。党的十八届三中全会对财政及其作用重新定位：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”；财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障；“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵”，同时也规定了公共财政的职能范围。除了这些明确规定的政府职责，政府要主动管住自己的“手”，为市场留下足够的作用空间，也为公共财政更好发挥本来的职能作用奠定基础。

（二）促进“市场在资源配置中起决定性作用”，激发各类市场主体活力

党的十八届三中全会提出：“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”；市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题；“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”。党的二十大报告强调：构建高水平社会主义市场经济体制；坚持和完善社会主义基本经济制度，毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。

但是，社会上还是不时出现否定民营经济的各种论调，甚至一度有“民营经济退场论”。2022年12月，中央经济工作会议旗帜鲜明，要切实落实“两个毫不动摇”，针对社会上对我们是否坚持“两个毫不动摇”的不正确议论，必须亮明态度，毫不含糊；要从制度和法律上把对国企民企平等对待的要求落实落地，从政策和舆论上鼓励支持民营经济和民营企业发展壮大；依法保护民营企业产权和企业家权益；各级领导干部要为民营企业解难题、办实事，构建亲清政商关系。2023年12月，中央经济工作会议进一步提出：不断完善落实“两个毫不动摇”的体制机制，充分激发各类经营主体的内生动力和创新活力；促进民营企业发展壮大，在市场准入、要素获取、公平执法、权益保护等方面落实一批举措。2024年7月，党的二十届三中全会再次强调“高水平社会主义市场经济体制是中国式现代化的重要保障”“坚持和落实‘两个毫不动摇’……促进各种所有制经济优势互补、共同发展”，用同样的篇幅阐述国有企业改革与民营经济发展。习近平总书记2023年2月7日在中央党校指出：我们“既要创造比资本主义更高的效率，又要更有效地维护社会公平，更好实现效率与公平相兼顾、相促进、相统一”。

实现现代化是几代共产党人的夙愿，只有选择了社会主义市场经济，中国式现代化轮廓才能展现出来。1953年，毛泽东同志初步提出实现“四个现代化”的战略构想。1964年，周恩来同志在一次会议上提出：“把我国建设成为一个具有现代农业、现代工业、现代国防和现代科学技术的社会主义强国。”1978年我们选择了市场取向的经济改革开放之后，中国的现代化进程进入快车道；社会主义市场经济让我们看见了中国式现代化的雏形。党和国家经过几十年艰苦探索选择的社会主义市场经济，过去、现在和未来很长一个历史时期都是服务我们这个国家和最大多数人民的最好选择。不同企业各尽所能，优势互补，国有、民营经济一起创造国家新未来，实现中国式现代化。全面深化改革的一个重要内容是激发包括民营经济在内的所有企业的经济活力，新一轮财税改革要率先做到从制度上一视同仁地平等对待民营经济，税制公平，公共服务均等。以财税改革促进建立公平开放透明的市场体系，以市场化、法治化、国际化的营商环境激发市场活力，降低制度性交易成本；对中小微企业和个体工商户发展加大税费、融资等政策支持力度，“以形式的不平等实现实质的平等”，激发全社会内生动力和创新活力。

市场在资源配置中起决定作用的重要载体是“加快全国统一大市场建设，着力破除各种形式的地方保护和市场分割”。实现要素市场化，健全城乡统一的土地和劳动力市场。加快发展统一的资本市场，坚持金融服务实体经济，防止脱实向虚。加快培育统一的技术和数据市场。建设全国统一的能源市场；培育发展全国统一的生态环境市场，推进排污权、用能权市场化交易。推进市场监管统一，清理废除各地区含有地方保护、市场分割、指定交易等妨碍统一市场和公平竞争的政策，清理歧视外资企业和外地企业、实行地方保护的各类优惠政策。新一轮财税体制改革要理清导致这些问题背后的经济财政原因，从源头和制度上促进全国统一市场的形成，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流。积极推进“横向结构性改革”（horizontal structural reforms），即国有企业与私营企业之间的平等竞争，让市场在配置包括资本的资源中发挥更大作用，以投资回报率来判定，而不仅仅是靠投资政策指导，“如果一些公司不再盈利，就应该退出市场，而不是在受到冲击后继续支持他们存在”。新一轮财税体制改革重在建立制度，而不是更多“倾斜”政策，基于税收中性原则，整顿目前不同地区实施的税收优惠政策；完善《中华人民共和国政府采购法》，实现“促进全国统一大市场建设”的立法宗旨。

构建统一的社会主义大市场，市场起决定作用，同时鼓励大胆尝试一些与市场经济相匹配的新模式，比如计划与市场相结合的联盟经济模式。由于经济下行压力加大，一些地方同行企业恶性竞争，亏损比例提高，甚至不少企业濒临倒闭，失业人群失去收入来源，陷入困境。联盟经济模式的第一个核心内容是，通过数据化科学化的先进管理方式，实现人人都能“分配”到一份合理的工作，解决失业问题。联盟经济模式的第二个核心内容是，政府或相关部门牵头和引导，各行业的企业以联盟销售与定价的方式，消除同行企业间的恶性竞争，实现按需生产。联盟经济模式的第三个核心内容是，将一个城市或地区的同一类别的实体店以股份制方式整合为一家集团公司，消除同一类别实体店之间的恶性竞争，禁止其他人再开办同类别实体店。既保证所有股东及实体店都有合理利润，又能够让店与店之间保持一定的竞争性。联盟经济模式的第四个核心内容是，由政府牵头打造全新的线上线下市场，也就是电商与实体店相结合的新零售平台，所有实体店都可以加入该平台，此平台将取代相关地区传统的零散的电商平台。新零售平台的主要目的是让生产与零售通过平台化管理，形成闭环，然后将市场变成一个可以通过数据与需求科学调控的整体，进而渗透、扩展，最后实现全国统一大市场。联盟经济是在保留民营经济所有制不变的情况下，对市场经济进行约束和管理，并回归一定的计划性，是“市场经济+社会主义”。联盟经济主要是改变民营企业的经营方式与百姓的生活，主要工作依然是由民营企业企业家与员工来完成，国家则配合出台相匹配的财政税收政策并把握方向。

（三）“更好发挥政府作用”，提高政府公共服务质量，推进基本公共服务均等化

竞争促进企业焕发内生动力，和谐则孕育和产生社会活力。企业之间平等竞争，个人、地区之间有序竞争之外更需要稳定的制度环境和良好的社会公共服务。中央政府提供基础框架和宏观管理环境，地方政府提供公共产品和服务。经济发展到今天，我们有条件为不同企业、个人提供更加制度化的生产、生活、创业环境，推动基本公共服务进一步均等化；个人、企业、政府、社会合作共赢，个人积极参与竞争，有了收入敢于消费、享受生活，失业了、生病了、退休了有良好的社会保障；人人奋斗，个个争先，各得其所，社会内生动力就会不断涌现出来。

现代政治学之父霍布斯认为，政府最重要的工作是人民的安康，“人民的安全是它的事业”（the people's safety is Business）。社会主义财政税收“取之于民、用之于民”，“聚众人之财、办众人之事”。建设高质量的社会主义市场经济，需要政府更好维护市场秩序、弥补市场失灵和不足，实现资源配置效率最优化和效益最大化，既“放得活”又“管得住”。市场能办的交给市场，政府聚焦市场不能办或办不好的领域；把有限的财力用于具有公共性、公益性、公平性的领域，解决百姓急、难、愁、盼的问题，提升人民的安全和福利水平。同时，一定要实事求是，“必须改变包揽一切的做法”，明晰尽力而为和量力而行的边界，规避政府不合理兜底责任无序扩张和行政效率损耗等问题，谨防“大包大揽”将政府责任“无限化”“万能化”。这不仅是解决当前收支矛盾的权宜之计，更是从制度上处理好政府与市场关系的长远之策。在此基础上，推动基本公共服务进一步均等化，覆盖个体全生命周期过程，实现幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶，进而激发出源源不断的社会内生动力。

在新一轮财税体制改革和连续发行长期国债背景下，尤其要处理好改革与新时代推动西部大开发工作的关系。2024年4月23日，习近平总书记在重庆主持召开新时代推动西部大开发座谈会，提出“进一步形成大保护、大开放、高质量发展新格局，提升区域整体实力和可持续发展能力”，并且强调：深化东中西部科技创新合作，建好国家自主创新示范区、科技成果转移转化示范区；坚持以大开放促进大开发，提高西部地区对内对外开放水平；积极融入全国统一大市场建设，促进城市间基础设施联通、公共服务共享；完善东西部协作机制，深化对口支援、定点帮扶。

政府推动基本公共服务均等化与发挥市场决定作用不冲突，甚或可以说相辅相成。在重庆期间，习近平总书记走进一个社区食堂问工作人员：“多少钱一份饭菜？”社区食堂工作人员回答：“60岁以下的18块，60岁以上的15块。”总书记接着问：“运营方是哪里的？实现盈利了吗？”社区食堂工作人员回答：“第三方运营，社区监管，实现了微利。”总书记叮嘱：“一定要可持续。”这组对话很好地诠释了既要提供优质公共服务，又要发挥市场决定作用的关系。

1998年提出“积极的财政政策”，1999年“西部大开发”第一次出现在党中央的文件中。二十年后的2019年，党中央、国务院再度推出《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，指出“到2035年，西部地区基本实现社会主义现代化，基本公共服务、基础设施通达程度、人民生活水平与东部地区大体相当”；推动“互联网+教育”“互联网+医疗”“互联网+旅游”等新业态发展；推动基本公共服务常住人口全覆盖，保障符合条件的未落户农民工在流入地平等享受城镇基本公共服务；促进城镇公共基础设施向周边农村地区延伸。西部大开发是世纪工程，是社会主义市场经济的标志性工程，更是对新一轮财税体制改革的重大考验，是区域基本公共服务均等化的试验，更是全国基本公共服务均等化的战略举措。

（四）完善分税制，发挥中央与地方两个积极性，防范化解地方债务风险

任何伟大的时代都需要相应的财税制度支撑。被伏尔泰称为“有史以来最开明的时代”的“太阳王”时期，出现了最著名的理财家科尔波特。科尔波特不仅提出了“最好的税如拔鹅毛，拔到的鹅毛最多，听到的鹅叫声最少”这些财税专业学生要学习研究的格言，还被认为“过去和现在一直均享有节俭、勤奋的美誉，他从不愿为无谓之事花政府一分钱”；“他先着手根除种种骇人听闻的流弊恶习、贪污盗窃。税收办法尽量简化。他施展惊人的理财本领，一面减免人头税，一面又使御库收入增加”，“每年拨一笔相当于当时货币100万的巨款专门用于奖励制造业和海外贸易”。正是科尔波特协助“太阳王”开启了从路易十四到拿破仑，直至1871年德国统一前法国200多年的欧洲霸主时代。尽管有争议，但那个时候的法国率先有路灯、抚恤金、安居房，“开办国有企业”，“优化税制，建设港口、道路、运河，交通得到改善”；是科尔波特“把财政、税收、国家的商业建立在一个可靠的基础之上”，“这是能让路易十四所有其他计划成为可能的发动机”，也是最早的财税改革现代文明曙光。

新时代是一个伟大的时代，呼唤与之相适应的现代财税制度。政府是除市场外社会资源分配的另一种方式，要求各级、各地政府“过紧日子”，各司其职、相互配合，作为一个整体提高政府配置资源效率和政府行政运行效率；合理科学配置“事权”“财权”和“财力”，发挥中央与地方两个积极性，构建一个相互平衡、协调合理的财政分级分权体制和权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。

第一，遵循财权事权相匹配原则，合理清晰划分政府间事权和支出责任。适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。中央政府应当在跨区域协调、外部性高以及关乎全局利益的领域逐步上收事权和支出责任；在信息复杂程度较高、中央直接管理行政成本较高、受益范围仅限于当地的领域交由地方政府负责。规范和减少中央与地方的共同事权，避免用转移支付的形式将事权转嫁给地方政府，减轻地方政府实际支出压力。

第二，优化政府间收入划分，增加地方政府自主财力。发挥地方政府积极性，争取“分税种”，不得已才“分税收”，分级财政管理而非单级财政管理、税权集中而非财权集中。为增加地方自主财力，拓展长期稳定的地方税源，推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，设立地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率。让地方政府有经济发展和财政收支的确定性预期，从根本上转变依赖土地出让金的运行模式，底线是基层政府能过得去。

第三，完善中央对地方转移支付制度，促进区域间均衡协调发展。配合事权和支出责任的上移，在改善地方财力的基础上，清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付，提升市县财力同事权相匹配程度。明晰中央与地方共同事权转移支付的定位和性质，避免对资金使用限制太死、太细，增加地方财政合理调配资金的空间和能力。在不同地区间划拨转移支付时，要加大常住人口权重，实行差异化补助政策，促进区域协调发展。此外，还应建立促进高质量发展转移支付激励约束机制，增强各级政府预算收入的稳定性和确定性。

第四，健全政府债务管理制度，防范化解地方债务风险。以2024年为例，新增地方政府专项债务限额3.9万亿元，全国财政赤字规模4.06万亿元，特别国债1万亿元，总计政府债务8.96万亿元；按2023年年底地方债到期3.7万亿元需要债务置换解决，只有1万亿元特别国债是直接增加投资，投资的占比并不高；随着债务总额的累积，债务的作用越来越受到限制。我国政府债务总体可控，但经济增长速度进入中低区间，债务增长速度近期则会提高较快，债务风险不可忽视。当前，我国地方政府债务通过置换、展期、降息等方式短期化解流动性风险，将债务人偿债压力后移，但并未从实质上解决问题。要巩固成果，必须远近结合、堵疏并举、标本兼治，从源头治理债务。一是加强地方政府法定债务管理，不允许地方政府以企业债务形式增加隐性债务或通过金融机构违规融资或变相举债；统筹安排公益性专项债券，完善专项债券“借、用、管、还”全生命周期管理机制。二是进一步推动一揽子化债方案落地见效，综合评估地方政府偿债能力，通过安排财政资金、压减支出、盘活存量资产资源等方式逐步化解风险。三是着力构建防范化解隐性债务风险长效机制，建立完善全口径地方债务监测监管体系。

（五）与时俱进优化税制结构，健全直接税体系，搭建数字税收制度

数字经济时代带来的新经济形态和国家间科技创新竞争是现代税制面临的两大挑战。新一轮财税体制改革应当积极面对新形势和新挑战，健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度，优化税制结构。税收制度的设计安排要同新业态相适应，激发市场主体内生动力，这是确保市场在资源配置中发挥决定性作用的基础性制度。单边减税降费不可持续，要实行有增有减的税负调整，以保持宏观税负基本稳定乃至小幅增长。我国税收优惠较多且优惠政策存在叠加，特别是增值税、企业所得税、个人所得税三个主要税种的政策叠加较多。税制要制度化，不能以政策代替制度。

第一，营造良好科技创新税收环境，覆盖企业全周期科技创新。无论做强传统产业，还是强化科创孵化、培育新业态，都离不开科技创新这个“牛鼻子”。企业创新发展离不开好政策，也需要好服务。这需要提高对高新技术人才的个人所得税激励力度，对相关企业给予鼓励，从制度层面作出安排。政府除了制定针对企业创新周期全过程和技术升级的财政激励措施，还应当不断优化纳税缴费服务，打造良好的税收环境，为促进企业持续创新提供有力支撑。

第二，建立数字税收制度，提高税收征管效能。把数据要素纳入现行税制体系，完善要素分配机制，合理界定数据要素在产生、交易、应用、存储等过程中的归属权、使用权以及收益分配权，探索数字资产税、数字服务税等新税种，确保税收的公平性与效率性。对税收征管和监督进行数字化、智能化升级，借助数字平台打破涉税部门间“信息孤岛”，以多层次、多元化的组织架构模式实现协同共治，为税收征管提质增效。

第三，逐步提升直接税比重，改善微观税负感受。从企业角度出发，直接税与企业经营结果相联系，是企业盈利之后才需要缴纳的；间接税与经营过程相联系，不管企业最终是否盈利只要有增值额就得缴税，有利于保障财政收入。在总税负不变的情况下，提升直接税占比既有利于改善企业对微观税负的感受，也符合“结构性减税”的要求。从居民个人角度出发，当前个人所得税收入占比偏低，不利于发挥调节收入分配的作用。随着我国个人所得税基本减除费用的多次提高和其他相关扣除项目的增加，现在一个人年收入10万元基本不用纳税，但是大部分年轻人挣不到10万元，相应通过增加扣除而设定的支持政策失去意义，比如为促进生育而设置的扣除。一个大部分人不缴纳个人所得税的国家，也很难提升现代公民意识。因此应当进一步完善综合和分类相结合的个人所得税制度，扩大税基，优化税率级距和边际税率，规范经营所得、资本所得、财产所得税收政策，实行劳动性所得统一征税，统筹发挥税收在组织收入和保障改善民生方面的作用。同时，具有可操作性的房产税也应纳入可选项，因其不仅有利于调节财富分配，而且对于资源合理配置和流动也会产生作用。此外，遗产和赠与税也要认真研究，因其有利于代际公平和共同富裕。

（六）一体化推进财税体制改革与全面深化改革，完善支持增长的财政税收政策体系

IMF的研究表明：中国经济增长率低于潜在产出2个百分点，潜力还大。偏弱的增长预期会阻止资本对技术的投资；对不是因为投资缩减引发的每1个百分点经济增长率的下降，就会有2个百分点的投资率下降相对应；配置效率预期持续降低会降低全要素生产率；大的科技进步，尤其是人工智能（AI），则可以大幅提升全要素生产率。服务业部门显示出比制造业更低的效率；中国正在经历从制造业向服务业转变的结构性改革，这会导致总体配置效率的降低。部门间的配置效率是由部门特点和一个国家的经济和制度环境决定的，需要9~11年才能达到长期终极水平的一半，改变很缓慢。一个经济体某个时段的不合理配置由两部分组成：一个是暂时的因素，反映对近期的冲击尚未作出完整的调整；另一个是长期结构性因素，反映支配它们的市场效率和社会环境质量。除了部门间配置效率，另一个影响经济增长的因素就是资本形成。提高配置效率，我们提出扩大市场化改革，平等对待各类企业；关于资本形成，因为公司高杠杆已经抑制了企业投资，因此，改革重组资不抵债的企业，不管是国有企业还是民营企业，去除公司税收政策中的债务偏向，可以支持中期的增长。

根据IMF的研究，未来几年中国劳动参与率的急剧下降会引起劳动供给下降0.6个百分点，影响经济增长。要回到历史的增长水平需要相当大的政策努力，还要依靠来自人工智能的净正收益；用结构性改革解决资源无效配置问题则是恢复经济增长率的关键。人工智能技术的前景可能是中期经济增长的关键改革变量。为了充分利用这一潜能需要加强管理框架构建，包括知识产权保护、检视相关再分配和调整项目，以保证人工智能的红利能够公平广泛共享。从中长期来看，促进创新的政策在影响未来增长途径方面扮演着关键角色。搞好支持创新政策很重要，但要聚焦基础研究和具有明显市场失效的领域，即市场本身不能激发足够多创新的领域，而不是泛泛支持新的产业或最后可能不具有社会生产性的创新。

如何使宏观政策帮助提升增长？答案是应该聚焦能够促进市场竞争、贸易开放、金融可及性和劳动力市场韧性这些改革领域。这些改革可以通过缓解那些抑制资本和劳动力在企业间有效配置的制度和金融壁垒，极大地推动全要素生产率提升，为经济增长提供丰厚红利，并且可以与治理和其他部门的改革互相促进。IMF认为：支持内需的政策可能比支持供给侧的措施更合适。如果私人部门的需求进一步放缓，需要采取措施支持家庭收入（增加）；否则，继续支持供给——比如对特定公司和部门的投资补贴，则会加强产能过剩，并因此增加通缩压力。

2024年4月30日，中央政治局会议指出：当前主要挑战是“有效需求仍然不足，企业经营压力较大”。罗宾逊在《论马克思主义经济学》中告诉我们，马克思最早奠定了有效需求不足理论基础，凯恩斯只是把这一思想具体化。市场不会自动恢复平衡，而可能需要较长时间、经历较多破坏才能实现平衡；有效需求不足，可能不是暂时的。在我国当前经济下行压力加大，消费预期偏弱的情况下，用适度加大赤字的财政政策、降低资金使用成本的稳健而灵活的货币政策，弥补总需求与总供给的缺口，有利于经济持续健康发展。马克思在《资本论》中论证了生产力的发展需要相对宽松的金融环境，高利率限制生产力：“高利贷资本使这种生产方式陷入贫困的境地，不是发展生产力，而是使生产力萎缩。”财政货币政策要协同、同向发力；发展新质生产力是弥补和实现增长潜能的战略之举，支持新质生产力就是支持中长期经济增长。

改革只有进行时、没有完成时，改革开放永远在路上。财税体制改革作为全面深化改革的突破口与排头兵，“牵一发而动全身”“一子落全盘皆活”，不能单兵独进，要与整个经济体制改革，甚至全面深化改革协同推进；紧盯当前的经济形势和改革任务，以解决突出矛盾和问题为导向，配合积极的财政政策、稳健的货币政策以及其他宏观经济政策协同发力，推动改革落地生根，经济持续稳定。中央经济工作会议提出，“必须坚持深化供给侧结构性改革和着力扩大有效需求协同发力”“依靠改革开放增强发展内生动力”“聚焦经济建设这一中心工作和高质量发展这一首要任务”“激发有潜能的消费，扩大有效益的投资”。党的二十届三中全会已经在“进一步全面深化改革、推进中国式现代化”方面作出全面安排，新一轮财税体制改革将进一步解放思想、解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力，引领中国式现代化行稳致远。

END

（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2024年第10期）

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李旭章,任悦.深化财税体制改革 增强经济发展内生动力[J].国际税收，2024（10）：10-23.

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